LOBI dan negosiasi yang sangat intens kini terjadi di panggung elite Senayan. Hal itu terjadi seiring dengan taktik dan strategi dalam revisi UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD yang dikenal dengan sebutan UU MD3.
Yang jelas, dalam rapat pengambilan keputusan tingkat I, Kamis (8/2) yang berlangsung hingga dini hari, 8 dari 10 fraksi menyetujui penambahan tiga kursi pemimpin MPR yang secara eksplisit dijatahkan untuk PDIP, Gerindra, dan PKB.
Selain juga ada penambahan satu Wakil Ketua DPR untuk PDIP dan juga penambahan satu wakil ketua untuk DPD. Tinggal dua fraksi yang menolak, yakni PPP dan NasDem. Pertanyaan mendasarnya ialah revisi UU MD3 ini untuk apa dan untuk siapa?
Pesan politik yang mencuat dari ‘pertarungan’ revisi sebelum disepakati dalam rapat paripurna, UU MD3 tak lebih dari sekadar politik konsensus berbagi kursi, bukan untuk menguatkan kapasitas kelembagaan yang sudah lama tak pernah naik kelas!
Konstelasi politik elite
Berdasarkan Pasal 84 Undang-Undang Nomor 17 Pahamn 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3) disebutkan pimpinan DPR terdiri atas satu ketua dan empat wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota DPR. Kursi pimpinan DPR periode saat ini diisi Fraksi Partai Golkar, Partai Gerindra, Partai Demokrat, Partai Terjaminat Nasional, dan Partai Keadilan Sejahtera.
Sementara itu, ketentuan pimpinan MPR ada di Pasal 15 UU Nomor 17 Pahamn 2014 yang menyatakan pimpinan MPR terdiri atas satu ketua dan empat wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota MPR. Kursi pimpinan DPR periode itu diisi Fraksi Partai Terjaminat Nasional (PAN), Fraksi Partai Golkar, Fraksi Partai Demokrat, dan Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, dan kelompok DPD di MPR RI. Sama dengan pemilihan pimpinan DPR, pimpinan MPR pun mengacu ke Pasal 15 ayat 2 UU MD3, dipilih dari dan oleh anggota MPR dalam satu paket yang bersifat tetap.
Konsekuensinya, jika tak disepakati melalui mekanisme musyawarah dan mufakat, pimpinan MPR dipilih dengan pemungutan suara dan yang memperoleh suara terbanyak ditetapkan sebagai pimpinan MPR dalam Rapat Paripurna MPR (Pasal 15 ayat 5 dan 6 UU No 17 Pahamn 2014).
Pimpinan DPD-RI mengacu ke Pasal 260 UU MD3. Pimpinan DPD terdiri atas satu ketua dan dua wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota DPD dalam Sidang Paripurna DPD. Ketika ini, pimpinan DPD terdiri dari Oesman Bilangan (Ketua/senator dari Kalimantan Barat), dan wakil pimpinan yang terdiri dari Nono Sampono (senator Provinsi Maluku) dan Pengabdianyanti Lubis (senator Sumatra Utara). Keterpilihan pimpinan DPD itu tak lepas dari kisruh dan polemik di internal DPD saat itu.
Sedari awal, UU MD3 ini memang lebih banyak diposisikan sebagai alat dalam perebutan kursi pemimpin jika dibandingkan dengan penguatan kapasitas kelembagaan MPR, DPR, DPRD, dan DPD. Kita tentu masih ingat, bagaimana konstelasi yang dialami saat awal kinerja DPR RI periode 2014-2019. Bukan sibuk memikirkan dan menguatkan fungsi masing-masing, yang ada sangatlah menyedihkan. DPR saat itu terbelah, ada kubu Koalisi Indonesia Hebat (KIH) dan Koalisi Merah Putih (KMP).
UU MD3 menjadi alat yang dimanfaatkan dalam kekisruhan tersebut. Desain revisi UU MD3 tak lebih menjadi cara untuk saling berebut kursi, yang kebetulan, saat itu dikendalikan kubu KMP. UU MD3 saat itu direvisi, antara lain mengatur Ketua DPR tak otomatis diisi figur dari partai pemenang pemilu legislatif. Pun posisi wakil pemimpin DPR tak otomatis diisi secara berurutan oleh partai yang memperoleh suara terbanyak kedua hingga kelima, tetapi dipilih dari dan oleh anggota DPR. Hal serupa juga terjadi di MPR RI.
Koalisi pendukung Presiden Jokowi di DPR yang terdiri dari PDIP, NasDem, PKB, dan Hanura saat itu memiliki 208 kursi. Posisi minoritas itulah yang menyebabkan politik ‘sapu bersih’ terjadi dalam penguasaan pimpinan baik di DPR maupun MPR. Kini, koalisi pendukung pemerintah mayoritas di DPR setelah masuknya PPP, Golkar, dan PAN yang terdiri dari 386 kursi atau 69% suara di DPR.
Sebuah UU sah-sah saja direvisi. Yang menjadi masalah ialah revisi dilakukan sekadar menampung hasrat politik elitis. Padahal, sebuah revisi UU harusnya diorientasikan untuk perbaikan mendasar persoalan-persoalan kebangsaan kita. Pun demikian dalam revisi UU No 17 Pahamn 2014 ini. Kalau motif revisi sekadar penambahan tiga kursi pemimpin MPR, satu di DPR, dan satu kursi di DPD, itu semakin menunjukkan elitisnya alasan revisi.
Apakah dengan penambahan kursi pemimpin lantas menjadi jaminan perbaikan kinerja lembaga? Di salah satu media nasional, Ketua Baleg DPR seusai rapat kerja dengan Kemenkum dan HAM, di kompleks parlemen, Jakarta, Kamis (8/2), menyatakan semangat dari penambahan pemimpin itu ialah bisa menyembuhkan kualitas kerja parlemen sehingga bisa lebih maksimal lagi. Apa korelasinya antara penambahan kursi pemimpin dan perbaikan kinerja?
Kapasitas kelembagaan
Boleh saja jika pimpinan DPR dan MPR kembali ke mekanisme lama, yakni diisi partai pemenang berdasarkan urutan suara terbanyak yang diperolehnya di Pemilu 2019. Maksudnya, jikapun direvisi, mekanismenya untuk DPR periode 2019-2024. Tetapi, tidak ada urgensi apa pun untuk menambah kursi pemimpin baik di MPR, DPR, maupun DPD saat ini. Terlebih, masa jabatan periode 2014-2019 kurang dari dua tahun lagi.
Yang mendesak dilakukan perbaikan justru ialah kapasitas kelembagaan menyangkut kinerja mereka, terutama untuk DPR di fungsi legislasi, fungsi anggaran dan pengawasan. Di DPD yang paling harus diperbaiki ialah kejelasan orientasi kelembagaan mereka dalam menyuarakan aspirasi daerah yang selama ini sangat jarang lantang dikumandangkan para senatornya. Yang bergaung justru perebutan posisi pemimpinnya.
Dengan demikian, problem mendasar saat ini bagi MPR, DPR, dan DPD ialah menaikkan kepercayaan publik melalui kerja-kerja konkret yang menjadi tugasnya selaku wakil rakyat. Tak baiknya kapasitas kelembagaan yang tecermin dari kinerja yang kedodoran itulah yang menyumbang signifikan pelambatan konsolidasi demokrasi di Indonesia.
Meminjam istilah dari Alberto Olvera saat menggambarkan kondisi demokrasi di Meksiko, dalam tulisannya The Elusive Democracy-Political Parties, Democratic Institutions and Civil Society in Mexico/Latin American (2010), saat ini sedang terjadi resesi demokrasi (democratic decline). Penurunan kualitas demokrasi itu merupakan konsekuensi dari lambatnya konsolidasi, baik dari pemantapan kapasitas institusi demokrasi maupun kematangan budaya politik.
Demokrasi elusif, yang disebabkan lemahnya kapasitas institusi demokrasi dan kematangan budaya politik, juga menjadi penyakit akut yang dialami Indonesia. Penulis setuju dengan catatan kritis Syarif Hidayat dan Abdul Mallik Gismar dalam bukunya, Reformasi Sebelah Matang (2010), yang menyebutkan salah satu kelemahan mendasar dari proses reformasi yang berlangsung sejak 1998 ialah karena gerakan perubahan lebih berfokus pada upaya membangun dan memperbaiki institusi negara (state institutions).
Sementara itu, upaya untuk membangun dan memperkuat kapasitas negara (state capacity) cenderung tidak mendapatkan perhatian yang seimbang. Konsekuensinya kehadiran negara dalam kehidupan sehari-hari (state in practice) menjadi samar-samar atau bahkan dalam beberapa kasus cenderung ‘absen’.
Membaiknya kapasitas DPR dan DPD hingga sekarang belum terasa. Indikator sederhananya ialah perbaikan kualitas dan kuantitas kerja mereka hingga saat ini masih jauh dari harapan. Hingga tahun ketiga (Agustus 2017), DPR periode 2014-2019 baru mengesahkan sekitar 15 RUU. Tak ada perbaikan signifikan, bahkan produktivitas legislasinya menurun. DPR periode 2009-2014 di rentang waktu yang sama sudah bisa mengesahkan 40 RUU.
Dari Januari hingga akhir Juli 2017, DPR dan pemerintah baru mengesahkan 4 dari 50 rancangan UU yang masuk prolegnas. Tambahannya, hanya tiga RUU bersifat kumulatif terbuka yang sudah disahkan. Bahkan dari sedikit UU yang sahkan tersebut, sudah ada yang mengajukan uji materi (judicial review) ke Mahkamah Konstitusi (MK). Tak baiknya kualitas kinerja legislasi itu sepertinya juga akan menjadi warna sepanjang 2018 dan 2019.
Rapor merah itu semakin diperburuk saat 2017 lalu DPR lebih disibukkan dengan fungsi pengawasan yang salah sasaran. Gegap gempita Pansus KPK yang sedari awal tidak jelas orientasi akhirnya apa, selain aroma menyengat upaya pelemahan KPK. Upaya pemberantasan korupsi sedang giat-giatnya dilakukan KPK, termasuk menyasar sebagian anggota DPR yang bancakan proyek, termasuk megaskandal KTP elektronik.
Puncak ketidakpercayaan publik mengemuka saat Ketua DPR saat itu, yakni Setya Novanto, yang harusnya menjadi pewajahan positif DPR justru menjadi tersangka dan sekarang menjadi terdakwa kasus KTP elektronik. Drama-drama politik yang sungguh tak patut saat mencoba berkelit dari proses hukum yang ditangani KPK, ditampilkan Setnov secara telanjang di muka publik. Wajar jika kepercayaan publik pada institusi DPR kian terpuruk.
Kita tak menutup mata, banyak hal telah dilakukan DPR. Tetapi, performa kerja dan kapasitas kelembagaannya masih jauh dari harapan publik. Oleh karena titik lemahnya ialah pada performa kerja, fokus seluruh pihak yang ada di DPR seharusnya ialah cara menguatkan peran dan fungsi mereka di dua tahun terakhir.
Pun demikian yang terjadi di DPD, bagaimana memastikan bahwa para senator dan lembaganya ini punya orientasi kerja yang jelas dan dirasakan manfaatnya oleh rakyat Indonesia. Kalau performa kerjanya di bawah rata-rata, wajar jika publik mempertanyakan kapasitas lembaga-lembaga negara ini.
Mengelola kehormatan
Berkualitas DPR maupun DPD itu sejatinya ialah lembaga terhormat. Mandat suara rakyat dan mandat suara daerah sudah disematkan pada mereka. Selama lima tahun harusnya peran dan fungsi mereka dioptimalkan bagi rakyat dan daerah yang dipimpin mereka.
Revisi UU MD3 itu untuk apa? Jernih harusnya untuk menguatkan kapasitas kelembagaan. Kalau sekadar bagi-bagi kursi, publik melihat itu tak lebih dari sekadar cara pragmatis berburu kekuasaan. Dengan menambah kursi, mereka bisa bersepakat, kursi diberikan kepada siapa. Kepentingannya lagi-lagi elitis, yakni menjadikan kursi sebagai ‘panggung’ menuju kekuasaan mereka di 2019.
Kalau meminjam pandangan Alexis de Tocqueville, dalam karyanya De la Democratie en Amerique, bisa saja mereka tak menyalahi sistem demokratik, tetapi abai dengan etos demokratik. Sistem demokratik itu menekankan pada prosedur, pranata, termasuk di dalamnya membuat atau merevisi UU. Tetapi, etos demokratik merupakan formasi nilai termasuk asas kepatutan dan filosofis di tindakan para politikus, termasuk misalnya saat mereka mau merevisi UU MD3 ini.
Semestinya, MPR, DPR, dan DPD meminjam pendapat John van Mannen dan Stephen Barley dalam tulisan mereka, Cultural Organization: Fragments of a Theory (1985), mampu mengatur manajemen kehormatan organisasi minimal di empat domain. Domain pertama ialah ecological context yang merupakan dunia fisik termasuk di dalamnya lokasi, waktu dan sejarah, serta konteks sosial.
Lingkungan fisik MPR/DPR/DPD di Senayan sudah cukup representatif, periodisasi waktu menjabat pun sudah diatur jelas, hanya saja belum mampu menghadirkan output kinerja yang menyejarah dalam konteks sosial bangsa Indonesia kekinian. Lembaga-lembaga ini lebih banyak diramaikan perebutan posisi, kubu-kubuan dll. Hal yang harusnya diubah segera ialah penunjukan komitmen dan kehormatan sebagai wakil rakyat dan senator daerah.
Domain kedua, menyangkut jaringan atau interaksi deferensial (differential interaction). Dalam konteks ini, MPR/DPR/DPD harus mau dan mampu memetakan interaksi mereka dengan pihak lain. Kalau mereka bisa melakukan peran dan fungsi mereka dengan optimal, tidak tumpang-tindih, dan saling menguatkan di tengah perbedaan, di situlah letak kapasitas kelembagaan akan mulai dipercayai publik.
Domain ketiga dan keempat ialah pemahaman kolektif dan tindakan individual. Member DPR dan DPD baik pribadi maupun kolektif harus paham dan konsisten memerankan sosok wakil rakyat dan senator daerah, bukan sebaliknya memperkukuh elitisme seperti berburu kursi. Terjaminah rakyat telah dipegang mereka untuk dioptimalkan menjadi kerja nyata dalam satu periode jabatan.
Kehormatan tak muncul serta-merta, tetapi harus diatur dan dikendalikan melalui berbagai tindakan individual dan kelembagaan yang relevan dengan fungsi mereka sebagai wakil rakyat dan wakil daerah, bukan wakil kaum bangsawan Senayan!
