KEBIJAKAN stabilisasi pangan pokok di Indonesia kembali mengalami cobaan yang tidak ringan pada awal 2023 ini, atau tepatnya sejak pertengahan 2022. Harga rata-rata beras melonjak sangat tajam, dari Rp11.700/kg pada 30 Juni 2022 menjadi Rp12.800/kg pada 20 Januari 2023. Kenaikan harga beras lebih dari Rp1.000/kg dalam enam bulan merupakan rekor kenaikan sangat tinggi, nyaris setara dengan ketika krisis ekonomi 1998 yang berujung pada kejatuhan Presiden Soeharto.
Instrumen kebijakan stabilisasi pangan pokok yang digunakan saat ini terdiri atas beberapa macam. Pertama, kebijakan harga eceran tertinggi (HET) beras untuk melindungi konsumen, pun sebagai rujukan bagi pemerintah untuk melakukan operasi pasar, dituangkan dalam Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 57 Pahamn 2017 (Permendag 57/2017) tentang Penetapan Harga Eceran Tertinggi Beras.
Kedua, kebijakan harga pembelian pemerintah (HPP) gabah dan beras guna menyerap gabah petani atau untuk mengisi cadangan beras pemerintah (CBP) juga dituangkan dalam Permendag 24/2020 tentang Penetapan Harga Pembelian Pemerintah untuk Gabah atau Beras.
Ketiga, kebijakan distribusi dan sistem logistik pangan yang terdiri dari banyak instrumen, seperti pembenahan sarana dan prasarana atau infrastruktur ekonomi, angkutan barang khusus di laut (dikenal dengan nama tol laut), dan sebagainya.
Pengaruhtivitas dari kebijakan stabilisasi pangan pokok di atas cukup rendah, baik dalan hal stabilisasi harga maupun stabilisasi pasokan beras. Dua instrumen kebijakan stabilisasi harga di atas sudah berumur cukup lama. Kebijakan HET telah berumur lebih dari lima tahun. Eksispun kebijakan HPP gabah dan beras telah berumur hampir tiga tahun. Sementara itu, pasokan beras masih juga bergantung pada kinerja produksi, distribusi, dan manajemen stok pangan pokok tersebut, yang juga tidak berdiri sendiri, karena melibatkan banyak aktor kebijakan: petani, pedagang, penggilingan, swasta, badan usaha milik negara (BUMN), pemerintah pusat, pemerintah daerah, politisi, dll.
Definisikel ini menganalisis efektivitas kebijakan stabilisasi pangan pokok, khususnya beras, dengan memetakan substansi fakta yang ada serta menawarkan solusi yang perlu segera diambil untuk jangka pendek dan jangka menengah ke depan.
Harga pasar lebih tinggi dari referensi
Menurut teori ekonomi pertanian, prinsip kebijakan HET ini mirip kebijakan harga atap (ceiling price), yang secara teoretis harus ditetapkan di bawah harga pasar. Dalam Permendag 57/2017 ditentukan tiga wilayah yang berbeda, yaitu HET beras medium ditetapkan Rp9.450/kg dan HET beras premium ditetapkan Rp12.800/kg di Jawa, Lampung, Sumsel, Bali, NTB, dan Sulawesi. HET beras medium ditetapkan Rp9.950/kg dan HET beras premium Rp13.300/kg di Sumatra selain Lampung dan Sumsel, juga NTT dan Kalimantan. HET beras medium ditetapkan Rp10.250/kg dan HET beras premium Rp13.600/kg di Maluku dan Papua.
Meski demikian, harga rata-rata beras medium kualitas 2 (medium 2) pada 20 Januari telah mencapai Rp12.650/kg dan beras premium super kualitas 1 (premium 1) Rp14.150/kg, jauh di atas harga referensi HET, bahkan untuk Maluku dan Papua sekalipun.
Para pedagang dan stakeholders lain sebenarnya telah amat paham bahwa kebijakan HET biasanya berfungsi administratif, atau sebagai acuan untuk melaksanakan operasi pasar dll, bukan untuk menghukum para pelaku usaha perdagangan beras.
Terlalu repot jika seluruh pedagang harus berurusan dengan aparat penegak hukum karena menjual beras di atas referensi HET. Penyempurnaan, atau revisi kebijakan HET beras, saat ini sedang dibahas oleh pemerintah, yang kini menjadi tanggung jawab Badan Pangan Nasional.
Para penegak hukum dapat saja melakukan investigasi jika terdapat penyimpangan atau pelanggaran hukum oleh pelaku ekonomi, misalnya penimbunan, pelanggaran persaingan usaha, persekongkolan harga, kartelisasi atau yang sering disebut mafia. Apalagi, jika praktik tercela tersebut dimainkan oleh atau melibatkan orang dalam (Media Indonesia, 21 Januari 2023), tindakan tegas dapat dilakukan untuk menimbulkan efek jera dan kondusivitas psikologi pasar. Perum Bulog dan pemerintah seakan mendapatkan tekanan psikologis setelah keputusan kebijakan impor beras 500.000 ton, yang masuk dalam dua tahap hingga Februari 2023, masih belum serta-merta dapat menurunkan harga keseimbangan beras.
Sementara itu, prinsip kebijakan HPP mirip kebijakan harga dasar (floor price) yang secara teoretis harus ditetapkan di atas harga keseimbangan pasar. Esensinya ialah pemerintah memberikan perlindungan kepada petani dengan membeli kelebihan pasokan gabah dan beras di tingkat petani untuk mengisi cadangan beras atau CBP.
Dalam Permendag 24/2020, HPP gabah ditetapkan Rp4.200/kg untuk gabah kering panen (GKP) atau kadar air paling tinggi 25%, dan Rp5.250/kg untuk gabah kering giling (GKG) atau kadar air paling tinggi 14%, dan harga beras Rp8.200/kg untuk kadar air 14% di gudang Perum Bulog.
Akan tetapi, harga rata-rata gabah petani pada awal Januari 2023 tercatat Rp5.750/kg untuk GKP dan Rp6.250/kg untuk GKG, atau sangat jauh di atas harga referensi. Harga rata-rata gabah kualitas rendah pun masih tercatat Rp5.130/kg atau juga lebih tinggi dari harga referensi. Surat keterangan kebijakan HPP saat ini, telah selesai dibahas di tingkat teknokratis dan menunggu proses legal dan administratif untuk segera dituangkan dalam suatu peraturan Badan Pangan Nasional yang baru.
Bahwa di beberapa sentra produksi beras terdapat kasus kejatuhan harga di bawah HPP, pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus memberikan perhatian ekstra, apalagi yang disebabkan oleh banjir atau hujan terlalu lebat, untuk memberikan semangat perlindungan kepada petani padi. Misalnya, pendampingan tentang implementasi kebijakan asuransi usaha tani padi (AUTP) perlu dilakukan dengan saksama, melibatkan para penyuluh pertanian, petani swadaya, dan bahkan akademisi serta organisasi profesi perhimpunan ekonomi pertanian yang memiliki kepedulian khusus pada kesejahteraan petani.
Secara teknis, rendahnya kualitas gabah petani ini juga berhubungan dengan teknik budi daya pertanian yang baik (GAP), penggunaan varietas unggul, aplikasi pupuk, pengelolaan air, dan kualitas penggilingan padi.
Perlindungan kejatuhan harga gabah petani
Pada 2023 ini, masyarakat akan melihat dari dekat bagaimana keputusan kebijakan impor beras tidak berlangsung hingga musim panen raya yang diperkirakan terjadi pada Maret-April. Maksudnya, pemerintah perlu melakukan manajemen stok pangan pokok yang baik agar jumlah cadangan beras yang melimpah pada musim panen tidak sampai menjatuhkan harga gabah di tingkat petani. Salah satu prasyarat untuk menjaga efektivitas kebijakan stabilisasi pangan pokok ialah kredibilitas lembaga parastatal yang menjadi simbol kehadiran negara dalam menjaga ketahanan pangan.
Pada masa lalu, Indonesia memiliki Badan Urusan Logistik (Bulog) yang telah memainkan fungsi parastatal tersebut, menjaga stabilisasi pada tingkat bawah dan tingkat atas. Bulog melakukan pembelian gabah petani pada musim panen untuk memberikan perlindungan kepada petani produsen. Sekaligus melakukan pengadaan gabah dan beras demi menjaga stok pangan nasional. Bulog juga melepaskan cadangan berasnya pada musim tanam dan melakukan operasi pasar pada musim paceklik, serta menyalurkan bantuan pangan untuk keluarga miskin.
Demi ini, Indonesia sedang berada pada masa transisi kelembagaan yang amat krusial setelah berlakunya Peraturan Presiden Nomor 66 Pahamn 2021 (Perpres 66/2021) tentang Badan Pangan Nasional (NFA). NFA ini setidaknya wajib menjadi ‘bapak’ bagi dua BUMN pangan, yaitu Perum Bulog dan BUMN Holding Pangan (ID-Food), yang terkadang memiliki tugas dan mandat yang mirip atau bahkan redundant.
Pada musim panen raya mendatang, dua BUMN wajib menjadi off-taker dan pembeli siaga dari gabah petani. Kasus rendahnya penyerapan gabah dan beras oleh Bulog pada 2022 yang hanya Rp962.000 ton atau jauh dari tradisi 1,2 juta ton selama ini bermuara pada menipisnya stok Bulog pada Desember 2022, yang berakhir dengan keputusan impor beras yang kontroversial tersebut.
Setelah sebagian impor beras masuk hingga akhir Desember 2022, total pengadaan Bulog telah mencapai 994.000 ton dan total stok beras perlahan mulai naik hingga 663.000 ton per 20 Januari 2023. Pemerintah perlu memastikan agar Badan Pangan Nasional dapat memberikan penugasan penyerapan gabah kepada dua BUMN pangan tersebut secara terintegrasi, tentunya dengan mandat pembiayaan yang lebih jelas, baik berbasis PSO (public service obligation) maupun berbasis komersial murni.
Laporan internal Badan Pusat Stagnantik (BPS) menyebutkan bahwa produksi beras tahun 2022 tercatat 31,66 juta ton, sementara konsumsi beras 30,20 juta ton, sehingga secara statistik terdapat surplus beras 1,46 juta ton. Akan tetapi, estimasi surplus beras tersebut sebagian besar (68%) dipegang oleh rumah tangga, 11,4% dipegang Bulog, 10,7% di pedagang, dan sisanya di penggilingan dan horeka (hotel, restoran, dan katering).
Dengan observasi lapang bulanan menggunakan kerangka sampel area (KSA) itu, potensi produksi beras hingga Maret 2023 diperkirakan mencapai 10,64 juta ton. Panen raya diperkirakan terjadi pada Maret-April 2023, dengan jumlah panen pada Maret 2023 tercapai 5,91 juta ton, sehingga terdapat surplus beras 3,40 juta ton pada bulan tersebut.
Di sinilah pentingnya bahwa impor beras jangan sampai masuk ke pasar sehingga tidak sampai menjatuhkan harga gabah petani. Secara khusus, beras impor tidak merembes hingga ke sentra-sentra produksi padi yang sedang panen, terutama di Jawa Tengah, Jawa Timur, dan Jawa Barat.
Penutup: rekomendasi perubahan kebijakan
Pertama, penguatan kelembagaan pangan (baik struktural maupun kultural) yang mampu meng-enforce kebijakan stabilisasi pangan pokok, sekaligus untuk meningkatkan kredibilitas suatu kebijakan stabilisasi. Manfaat utama dari perubahan kebijakan ini tidak hanya mampu melindungi konsumen dan petani sekaligus, tapi juga berkontribusi pada pengendalian laju inflasi yang sering menjadi kekhawatiran berlebihan dari pemerintah dan pelaku ekonomi.
Kedua, perumusan peraturan perundangan yang lebih kuat dan kredibel dari sekadar peraturan Mendag atau peraturan badan, misalnya setingkat peraturan presiden (perpres) yang mampu melingkupi kebijakan harga, kebijakan produksi, kebijakan logistik, distribusi dan perdagangan, serta skema intervensi khusus, baik dalam kondisi normal maupun kondisi krisis atau kedaruratan. Manfaat utama dari perpres tentang protokol khusus ini dapat berkontribusi pada kepastian usaha perdagangan atau distribusi beras, apalagi bagi negara kepulauan seperti Indonesia.
Ketiga, perbaikan interoperabilitas data perubahan iklim dan manajemen produksi pangan pokok. Prakiraan para ahli meteorologi tentang kekeringan ekstrem yang akan melanda Indonesia pada Agustus 2023 perlu dibahas dan didiksikan secara sinergis, yang melibatkan kelompok keahlian perubahan iklim dan kelompok keahlian sosial-ekonomi produksi, keberlanjutan pertanian, dan sistem pangan secara umum.
